• Altlastensanierung: Wer bezahlt?

Altlastensanierung: Wer bezahlt?

29.04.2021 ANNEKÄTHI KREBS MLaw, Juristin beim HEV Schweiz

Was versteht man überhaupt unter Altlasten? Wer hat die Sanierungsmassnahmen auszuführen und zu bezahlen? Diese und weitere Fragen werden im Folgenden geklärt.

Gemäss Bundesamt für Umwelt (BAFU) bestehen rund 38 000 belastete Standorte, wovon rund 4000 sanierungsbedürftig sein dürften, beispielsweise alte Fabrikareale oder Deponien. Über 1400 Altlasten sind bislang saniert worden. Ziel des BAFU ist es, bis 2025 alle Untersuchungen und bis 2040 alle Sanierungen abzuschliessen. 

Definition Altlasten

Altlasten im rechtlichen Sinne sind nicht einfach mit Abfällen belastete Standorte. Das Umweltrecht, genauer die Altlastenverordnung (AltlV), definiert Altlasten sehr eng. Gemäss dieser Verordnung sind Altlasten sanierungsbedürftige belastete Standorte (Art. 2 Abs. 3 AltlV). Belastete Standorte sind Orte, deren Belastung von Abfällen stammt und die eine beschränkte Ausdehnung aufweisen. Diese sind sanierungsbedürftig, wenn sie zu schädlichen oder lästigen Einwirkungen führen oder wenn die konkrete Gefahr besteht, dass solche Einwirkungen entstehen. Die Anhänge der Altlastenverordnung legen die Konzentrationswerte für die Beurteilung der Einwirkungen von belasteten Standorten fest. Ist ein Standort nur belastet, aber nicht sanierungsbedürftig, liegt keine Altlast im rechtlichen Sinne vor. Dieser wird jedoch neben den Altlasten im Kataster für belastetet Standorte erfasst (siehe Kasten). Wenn ein sanierungsbedürftiger belasteter Standort vorliegt, stellt sich die wichtige Frage der Massnahmen- und Kostentragungspflicht für den Inhaber, denn die Sanierung ist mit hohen Kosten verbunden. Als Inhaber gilt diejenige Person, die tatsächlich über den Standort verfügt. Somit ist nicht nur der Grundeigentümer Inhaber, sondern auch ein Mieter, Pächter oder Beauftragter.

Handlungspflicht

Die Altlastenverordnung legt explizit fest, dass der Inhaber des sanierungsbedürftigen belasteten Standorts die notwendigen Massnahmen zur Untersuchung, Überwachung und Sanierung grundsätzlich zu ergreifen hat (Art. 20 AltlV). Damit verbunden ist auch die Bevorschussungspflicht durch den Inhaber. Damit die Gefahrenbeseitigung rasch vollzogen wird, muss die Frage der Realleistungspflicht, also wer die notwendigen Massnahmen zu vollziehen und zu bevorschussen hat, vorgängig beurteilt werden. Die zuständige Stelle beim Kanton, im Kanton Zürich beispielsweise das AWEL, kann diese mit Verfügung anordnen, die der betroffene Inhaber anfechten kann. Die Frage der effektiven Kostentragung wird separat in einem später folgenden Verfahren behandelt.

Kostentragungspflicht

Was gilt bei der effektiven Kostentragung? In der Altlastenverordnung gibt es hierfür keine Regelung. Im Umweltrecht gilt das Verursacherprinzip. Die Kosten für die notwendigen Massnahmen zur Untersuchung, Überwachung und Sanierung belasteter Standorte hat der Verursacher zu tragen (Art. 32d USG). Das Gesetz definiert das Verursacherprinzip und den Begriff «Verursacher» nicht. In Ermangelung einer Begriffsdefinition greift die Rechtsprechung auf den polizeirechtlichen Störerbegriff zurück. Demnach wird unterschieden zwischen:

  • Verhaltensstörer: derjenige, der den Schaden oder die Gefahr selbst – oder durch das unter seiner Verantwortung erfolgende Verhalten Dritter – verursacht hat;
  • Zustandsstörer: wer über die Sache, die den ordnungswidrigen Zustand bewirkt, rechtliche oder tatsächliche Gewalt hat.

Somit gelten der ursprüngliche Verursacher der Altlast (Verhaltensstörer) und der Standortinhaber (Zustandsstörer) beide als Verursacher im Sinne des Umweltgesetzes. Der ursprüngliche Verursacher (Verhaltensstörer) ist in erster Linie kostenpflichtig, sekundär der Inhaber (Zustandsstörer). Sind mehrere Verursacher beteiligt, haben sie die Kosten entsprechend ihrem Anteil an der Verursachung zu tragen. Die Kostenaufteilung ist vom Standortinhaber bei der zuständigen Behörde, im Kanton Zürich also beim AWEL, mit einem schriftlichen Begehren zu beantragen. Das AWEL eröffnet ein sogenanntes Kostenverteilungsverfahren. Da dieses sehr aufwendig und mit hohen Kosten verbunden ist, versucht das AWEL, in einem Verhandlungsverfahren eine Einigung zu erzielen. Kommt diese nicht zustande, wird das Kostenverteilverfahren fortgesetzt und die Kostenaufteilung verfügt. Diese Verfügung kann von den Betroffenen angefochten werden. Verhaltensstörer haben einen höheren Kostenanteil zu übernehmen als Zustandsstörer, und wer schuldhaft handelt, bezahlt mehr. Problematisch sind Fälle, in denen nicht mehr festgestellt werden kann, wer die Belastung ursprünglich verursacht hat oder in denen der Verursacher nicht mehr existiert, weil er beispielsweise durch Konkurs untergegangen oder zahlungsunfähig ist. Für die beiden letzteren Fälle sieht das Gesetz vor, dass das zuständige Gemeinwesen einspringt und den Kostenanteil übernimmt.

VASA Altlasten-Fonds

Der Bund beteiligt sich finanziell an der Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten sowie an Untersuchungskosten von Standorten, die sich als nicht belastet erweisen. Zur Finanzierung dieser Kosten hat er den VASA Altlasten- Fonds geschaffen. Dieser wird mit der Abgabe auf die Ablagerung von Abfällen geäufnet. Die Abgeltungen werden dabei den Kantonen nach Massgabe des Aufwandes ausbezahlt und betragen 40 oder 30 Prozent der anrechenbaren Kosten. Sie werden nur geleistet, wenn die getroffenen Massnahmen umweltverträglich und wirtschaftlich sind sowie dem Stand der Technik entsprechen. Gesuche um eine Abgeltung können nur die Kantone stellen – nicht der betroffene Grundeigentümer.

Der Standortinhaber kann sich nur von der Kostenübernahme befreien, wenn er nachweist, dass er in Anwendung der gebotenen Sorgfalt keine Kenntnis von der Belastung haben konnte. Nach dem Einzelfall beurteilt sich, ob die gebotene Sorgfalt aufgebracht wurde oder nicht. Die Kataster belasteter Standorte sind stets zu prüfen, insbesondere vor einem Liegenschaftserwerb.

Kataster der belasteten Standorte

Sämtliche Kantone führen Kataster der belasteten Standorte (KbS). Diese geben Auskunft darüber, ob ein Standort nur belastet ist (ohne schädliche oder lästige Einwirkungen auf Mensch, Tier oder Umwelt), ob von ihm schädliche Einwirkungen zu erwarten sind und er untersucht werden muss, oder ob ein Standort wegen der zu erwartenden oder bereits eingetretenen Einwirkungen überwacht oder saniert werden muss.

Links zur Übersicht der kantonalen Kataster und zu denjenigen des Bundes sowie der kantonal zuständigen Fachstellen finden Sie hier.